การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจในภูมิภาคเอเชียตะวันออก: กรณีศึกษาภูมิทัศน์ด้านพลังงานในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง

การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจในภูมิภาคเอเชียตะวันออก: กรณีศึกษาภูมิทัศน์ด้านพลังงานในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง

วันที่นำเข้าข้อมูล 5 May 2021

วันที่ปรับปรุงข้อมูล 16 May 2023

| 18,687 view
วิเทศปริทัศน์_(JPG)

No. 4/2564 | พฤษภาคม 2564

การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจในภูมิภาคเอเชียตะวันออก: กรณีศึกษาภูมิทัศน์ด้านพลังงานในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง
ธนิษฐา สุกกล่ำ*

(Download .pdf below)

 

       ในช่วงที่ผ่านมา อนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงเป็นพื้นที่ที่สหรัฐอเมริกาและจีน และประเทศอำนาจขนาดกลางอื่น ๆ อาทิ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และอินเดียได้เข้ามามีปฏิสัมพันธ์และขยายความร่วมมืออย่างต่อเนื่อง ทั้งในระดับทวิภาคีและอนุภูมิภาคในหลายด้าน แม้อนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงจะมีแนวโน้มเป็นอีกพื้นที่ของการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจภายในภูมิภาค ประเทศในอนุภูมิภาคมีท่าทีและนโยบายการมีปฏิสัมพันธ์ และความร่วมมือกับประเทศมหาอำนาจแตกต่างกันขึ้นอยู่กับปัจจัยภายในประเทศและผลประโยชน์ที่จะได้รับจากการดำเนินความร่วมมือ แต่งานที่ศึกษาภาพรวมของบทบาท ท่าที และจุดยืนต่าง ๆ ของมหาอำนาจ  และการตอบสนองของประเทศภายในอนุภูมิภาคยังมีอยู่น้อยมาก บทความนี้เสนอว่า นอกจากสหรัฐอเมริกาและจีนแล้ว ยังมีมหาอำนาจอื่น ๆ ได้แก่ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย และออสเตรเลียที่มีบทบาทเป็นผู้เล่นสำคัญในการสร้างความเชื่อมโยงภายในอนุภูมิภาค เช่นเดียวกับไทยที่มีความได้เปรียบทางภูมิศาสตร์ สามารถเชื่อมโยงทางกายภาพกับประเทศต่าง ๆ ได้ ซึ่งไทยควรใช้โอกาสจากการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจเพิ่มปฏิสัมพันธ์กับประเทศภายในอนุภูมิภาคให้มากขึ้น

 

บทนำ

          ในช่วงที่ผ่านมา อนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงเป็นพื้นที่ที่สหรัฐอเมริกาและจีน และประเทศอำนาจขนาดกลางอื่น ๆ อาทิ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และอินเดียได้เข้ามามีปฏิสัมพันธ์และขยายความร่วมมืออย่างต่อเนื่อง ทั้งในระดับทวิภาคีและอนุภูมิภาค[1] ในสาขาต่าง ๆ ทั้งด้านการทหารและความมั่นคง เศรษฐกิจและการลงทุน การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และสังคมและสิ่งแวดล้อม ในภาพรวม ประเทศในอนุภูมิภาคมีท่าทีและนโยบายที่เปิดกว้างต่อการมีปฏิสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจ โดยเฉพาะในสาขาความร่วมมือที่จะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ ขณะที่มีความห่วงกังวลต่อการแข่งขันระหว่างประเทศมหาอำนาจ โดยเฉพาะระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนในการเข้ามามีอิทธิพลในอนุภูมิภาค

          ประเทศในอนุภูมิภาคมีท่าทีและนโยบายการมีปฏิสัมพันธ์และความร่วมมือกับประเทศมหาอำนาจแตกต่างกันขึ้นอยู่กับปัจจัยภายในประเทศและผลประโยชน์ที่จะได้รับจากการดำเนินความร่วมมือ การที่สหรัฐอเมริกาและบางประเทศมหาอำนาจเชื่อมโยงประเด็นด้านประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนกับการให้ความร่วมมือ ขณะที่จีนไม่ได้เชื่อมโยงประเด็นเหล่านี้กับความร่วมมือทำให้ประเทศในอนุภูมิภาคโน้มเอียงดำเนินความร่วมมือได้อย่างสะดวกใจมากกว่า

          อย่างไรก็ดี ประเทศในอนุภูมิภาคตระหนักถึงการขยายอิทธิพลทางการเมืองและเศรษฐกิจของจีนมาทางใต้และความเสี่ยงที่จีนจะผูกขาดทางเศรษฐกิจในบางสาขา เช่น โครงสร้างพื้นฐาน พลังงาน โลจิสติกส์ และการกระจายสินค้า ขณะเดียวกันก็มองเห็นโอกาสสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว และคาดหวังให้สหรัฐอเมริกาและพันธมิตรมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคด้วยเช่นกัน

          การลงทุนในสาขาพลังงานมีความสำคัญสำหรับประเทศต่าง ๆ ในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงเนื่องจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจทำให้มีความต้องการใช้พลังงานเพิ่มขึ้น จีนได้เข้าไปลงทุนด้านพลังงานใน สปป. ลาว กัมพูชาและเมียนมามาเป็นระยะเวลามากกว่า 10 ปี เนื่องจากมีเงื่อนไขการลงทุนที่ยืดหยุ่น กอปรกับทั้ง สปป. ลาวและกัมพูชาต่างมีความเปราะบางทางเศรษฐกิจ จึงมีข้อจำกัดในทางเลือกการรับการลงทุน ขณะที่สหรัฐอเมริกามีบทบาทในการเสริมสร้างขีดความสามารถให้แก่ประเทศในอนุภูมิภาค

          โดยที่ไทยมีนโยบายเป็นศูนย์กลางด้านพลังงานของอาเซียนภายใต้แผนพัฒนาด้านพลังงานของประเทศ (Thailand Power Development Plan: PDP) พ.ศ. 2561-2580 ศูนย์กลางเชื่อมโยงเครือข่าย/การซื้อขายไฟฟ้าในภูมิภาค (Grid Connectivity Hub หรือ Regional Energy Trading Hub[2]) โดยเป็นทั้งผู้รับซื้อและผู้ขายไฟฟ้าต่อให้แก่ประเทศอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง จึงควรติดตามและประเมินสถานการณ์การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจในด้านพลังงานในอนุภูมิภาคอย่างใกล้ขิด เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการกำหนดนโยบายด้านพลังงานของประเทศและความร่วมมือด้านพลังงานในอนุภูมิภาค

          แม้อนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงจะมีแนวโน้มเป็นอีกพื้นที่ของการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจภายในภูมิภาค แต่งานที่ศึกษาภาพรวมของบทบาท ท่าที และจุดยืนต่าง ๆ ของมหาอำนาจ และการตอบสนองของประเทศภายในอนุภูมิภาคยังมีอยู่น้อยมาก งานส่วนใหญ่เน้นการวิเคราะห์การแข่งขันระหว่างสองมหาอำนาจคือ สหรัฐอเมริกากับจีนภายในอนุภูมิภาคหรือกล่าวถึงบทบาทของมหาอำนาจเพียงบางประเทศ[3] ผลงานที่อาจกล่าวได้ว่า มีความครอบคลุมภาพรวมการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจภายในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงไว้มากที่สุดคือ การศึกษาของ Zawacki[4] อย่างไรก็ดี งานของ Zawacki มุ่งพิจารณาภาพรวมของปฏิสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจต่าง ๆ กับอนุภูมิภาค วาระหรือโครงการหลักที่ต้องการขับเคลื่อน และงบประมาณที่จัดสรร แต่มิได้พิจารณาลงไปในรายละเอียดของการแข่งขันในภูมิทัศน์ด้านพลังงาน อีกชิ้นหนึ่งคืองานของ Han, Meas and An[5] ที่วิเคราะห์อุปสงค์และอุปทานด้านพลังงานและผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศในอนุภูมิภาค ในเชิงปริมาณด้วยตัวแบบทางเศรษฐศาสตร์ ซึ่งเป็นการคาดการณ์สภาวะที่จะเกิดขึ้นในอนาคต การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจในภูมิทัศน์ด้านพลังงานจึงเป็นประเด็นสำคัญอย่างยิ่งต่อทั้งความมั่นคง เศรษฐกิจ และสังคมของกลุ่มประเทศในอนุภูมิภาคในอนาคต

          บทความนี้เสนอว่า นอกจากสหรัฐอเมริกาและจีนแล้ว ยังมีมหาอำนาจอื่น ๆ ได้แก่ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย และออสเตรเลียที่มีบทบาทเป็นผู้เล่นสำคัญในการสร้างความเชื่อมโยงภายในอนุภูมิภาค เช่นเดียวกับไทยที่มีความได้เปรียบทางภูมิศาสตร์ สามารถเชื่อมโยงทางกายภาพกับประเทศต่าง ๆ ได้ ซึ่งไทยควรใช้โอกาสจากการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจเพิ่มปฏิสัมพันธ์กับประเทศภายในอนุภูมิภาคให้มากขึ้น

 

ภาพรวมด้านพลังงาน/การซื้อ-ขายพลังงานไฟฟ้าในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง

          อนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงพึ่งพาพลังงานไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิลมากที่สุดและมีแนวโน้มที่อัตราการพึ่งพาจะเพิ่มสูงขึ้นในอนาคต (โดยเฉพาะเวียดนามและไทย) และรองลงมาคือ ไฟฟ้าพลังงานน้ำและพลังงานชีวภาพ ซึ่งเป็นแหล่งพลังงานที่แพร่หลายในกัมพูชา สปป. ลาว และเมียนมา ทั้งนี้ ประเทศที่มีกำลังการผลิตไฟฟ้าสูงสุดในเชิงเปรียบเทียบระหว่างประเทศในอนุภูมิภาค ได้แก่ ไทย สปป. ลาว และเวียดนาม อย่างไรก็ดี แม้ไทยจะมีการผลิตไฟฟ้าสำรอง (Reserve Margin) ในระดับสูง (ร้อยละ 40) แต่คาดว่าใน ค.ศ. 2026-2027 กำลังการผลิตไฟฟ้าจะเพิ่มขึ้นตามความต้องการใช้ไฟฟ้าในประเทศจึงทำให้ไม่มีอุปทานไฟฟ้าเหลือสำหรับการส่งออก และคาดว่า เวียดนามจะประสบภาวะขาดแคลนไฟฟ้าโดยเฉพาะในภาคใต้ของเวียดนามกว่า 1.5-5 พันล้านกิโลวัตต์ ตั้งแต่ ค.ศ. 2021 เป็นต้นไป นอกจากนี้ ไทยและเวียดนามนำเข้าไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำจากสปป. ลาว ในปริมาณมาก ส่วนเมียนมาและกัมพูชายังมีกำลังการผลิตไฟฟ้าไม่มากพอเพื่อรองรับความต้องการใช้ภายในประเทศจึงต้องนำเข้าจากประเทศเพื่อนบ้าน ทั้งนี้ เวียดนามมีศักยภาพด้านพลังงานแสงอาทิตย์และลมสูงที่สุดในภูมิภาค รายละเอียดกำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศในอนุภูมิภาคตามตารางที่ 1

 

ตารางที่ 1   ภาพรวมด้านพลังงาน/การซื้อ-ขายพลังงานไฟฟ้าในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง

ภาพรวมด้านพลังงาน/การซื้อ - ขายพลังงานไฟฟ้าในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง

ประเทศ

กำลังการผลิตไฟฟ้ารวม

กำลังการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน

สถานะการนำเข้า/

ส่งออกไฟฟ้า

 

1. ไทย

ไทยมีกำลังการผลิตติดตั้ง  49,608 เมกะวัตต์ โดยเป็นไฟฟ้าที่ผลิตจากก๊าซธรรมชาติร้อยละ 56 ถ่านหินร้อยละ 18 นำเข้าไฟฟ้าร้อยละ 14 พลังงานหมุนเวียนร้อยละ 10 พลังงานน้ำร้อยละ 2 และน้ำมันร้อยละ 0.4 (สถานะเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2020)

จากข้อมูลของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ใน ค.ศ. 2020 พบว่าไทยมีกำลังการผลิตพลังงานหมุนเวียน 3,045.43 เมกะวัตต์ คิดเป็นร้อยละ 6.72 จากกำลังการผลิตทั้งหมด โดยมาจากพลังงานน้ำ ความร้อนใต้พิภพ พลังงานแสงอาทิตย์ กังหันลม และไทยมีเป้าหมายที่จะเป็นศูนย์กลางการพัฒนาพลังงานเชื้อเพลิงชีวมวล (biomass)

ไทยส่งออกไฟฟ้าไป สปป. ลาว ด้วยระบบส่งไฟฟ้าแรงดัน 115 กิโลโวลต์ และ 22 กิโลโวลต์ และประเทศมาเลเซีย ด้วยระบบไฟฟ้าแรงสูงกระแสตรง (HVDC) 300 กิโลโวลต์ อีกทั้งยังส่งไปกัมพูชาบริเวณชายแดนไทย-กัมพูชาที่อำเภออรัญประเทศ จังหวัดสระแก้ว

 

2. สปป. ลาว

สปป. ลาวมีกำลังการผลิตไฟฟ้าติดตั้งรวม9,972 เมกะวัตต์ สามารถผลิตพลังงานไฟฟ้าได้ 52,211 ล้านกิโลวัตต์ชั่วโมง

พลังงานหมุนเวียนหลักคือ พลังงานน้ำ และมีโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหิน 1 แห่ง โครงการโรงไฟฟ้าพลังงานชีวมวล 4 แห่ง และโครงการพลังงานแสงอาทิตย์ 6 แห่ง โดย สปป. ลาวคาดการณ์ว่าจะก่อสร้างโรงไฟฟ้าแล้วเพิ่มอีก 13 แห่ง รวมกำลังการผลิตติดตั้ง 732 เมกะวัตต์  โดยจะมีแหล่งไฟฟ้ารวมทั้งสิ้น 90 แห่ง รวมกำลังการผลิต 10,704 เมกะวัตต์

สปป. ลาวมีการผลิตไฟฟ้าเกิน                   ความต้องการภายในประเทศจึงต้องส่งออกไปยังเพื่อนบ้าน 6,935 เมกะวัตต์ ได้แก่ ไทย 5,935  เมกะวัตต์ เวียดนาม 570 เมกะวัตต์ กัมพูชา 320    เมกะวัตต์และเมียนมา 10 เมกะวัตต์ และส่งออกไปมาเลเซียและสิงคโปร์ผ่านไทยในระบบสายส่งร่วม

 

3. เมียนมา

เมียนมามีกำลังการผลิตติดตั้งรวม 6,034            เมกะวัตต์จากพลังน้ำ  3,262 เมกะวัตต์            ก๊าซธรรมชาติ 2,496         เมกะวัตต์ ถ่านหิน 120     เมกะวัตต์ น้ำมัน 116          เมกะวัตต์ และพลังงานแสงอาทิตย์ 40 เมกะวัตต์[6]

เมียนมาพึ่งพาพลังงานน้ำมากสุด รัฐบาลจึงจำเป็นต้องสร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อนเพิ่มขึ้นเพื่อสนองความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มสูงขึ้นทุกปี ข้อดีของโรงไฟฟ้าพลังความร้อนคือ สามารถผลิตไฟฟ้าได้โดยไม่มีข้อจำกัดเรื่องฤดูกาล

 

เมียนมานำเข้าไฟฟ้าจากสปป. ลาวปีละ 10 เมกะวัตต์และจะซื้อเพิ่มอีก 20 เมกะวัตต์ภายใน ค.ศ. 2022 ขณะเดียวกัน สปป. ลาว และเมียนมาได้ลงนามในสัญญาความร่วมมือในการซื้อไฟฟ้า 100 เมกะวัตต์ใน ค.ศ. 2023 และ 300 เมกะวัตต์ใน ค.ศ. 2025[7]

 

4. เวียดนาม

รายงานใน ค.ศ. 2018 พบว่าเวียดนามมีแหล่งพลังงานที่หลากหลาย เช่น ถ่านหินน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติและพลังงานหมุนเวียน กำลังการผลิตติดตั้งรวม ณ เดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2018 อยู่ที่ 47,750 เมกะวัตต์

เวียดนามได้เพิ่มเป้าหมายกำลังการผลิตทดแทนที่ไม่ใช่พลังน้ำในแผนพัฒนาไฟฟ้าจากร้อยละ 9.4 เป็นร้อยละ 21 ของกำลังการผลิตติดตั้งทั้งหมดใน ค.ศ. 2030 และลดส่วนแบ่งกำลังการผลิตถ่านหินจากร้อยละ 52 เป็นร้อยละ 43 โดยเวียดนามพยายามส่งเสริมการใช้พลังงานทางเลือก ได้แก่ พลังงานหมุนเวียน และพลังงานสะอาด เวียดนามมีแหล่งพลังงานแสงอาทิตย์ 92 แห่งและพลังงานลม 10 แห่งที่มีกำลังราว 6,000             เมกะวัตต์ โดยโรงไฟฟ้าจำนวนหนึ่งเป็นการเปิดให้นักลงทุนต่างชาติ เช่น ไทย ฟิลิปปินส์ จีนสิงคโปร์ และซาอุดีอาระเบีย เข้ามาร่วมกิจการ

รายงานของคณะกรรมการเศรษฐกิจแห่งชาติเวียดนามระบุว่า เวียดนามมีการนำเข้าไฟฟ้าจากสปป. ลาว 572 เมกะวัตต์และจีนกว่า 450 เมกะวัตต์ การนำเข้าคิดเป็นเกือบร้อยละ 2 ของการผลิตไฟฟ้าทั้งหมด[8]

 

5. กัมพูชา

รายงานของ EAC ของกัมพูชา ใน ค.ศ. 2020 พบว่า กัมพูชามีกำลังการผลิตติดตั้งภายในประเทศ 2,916 เมกะวัตต์ โดย    มาจากถ่านหินและน้ำมันเชื้อเพลิงรวม 1,318         เมกะวัตต์ และจากพลังงานหมุนเวียน รวม 1,597 เมกะวัตต์[9]

กัมพูชาพยายามแบ่งการใช้พลังงานเป็นพลังงานฟอสซิลร้อยละ 80 และพลังงานหมุนเวียนร้อยละ 20 ให้ได้ภายใน ค.ศ. 2030 ซึ่งเป็นความพยายามที่สวนทางกับนานาประเทศที่หันมาใช้พลังงานสะอาด กัมพูชาใช้พลังงานน้ำประมาณร้อยละ 50 ซึ่งทำให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับระบบนิเวศ และใช้พลังงานจากแสงอาทิตย์น้อยกว่าร้อยละ 2[10]

กัมพูชานำเข้าไฟฟ้าประมาณ 980 เมกะวัตต์ ได้แก่ (1) 277.3 เมกะวัตต์มาจากไทย (2) 332.45 เมกะวัตต์ส่งจากเวียดนามและ (3) 371 เมกะวัตต์มาจากลาว[11]

 

 

 

          การซื้อขายไฟฟ้าในอนุภูมิภาคส่วนใหญ่เป็นการดำเนินการในระดับทวิภาคีมากกว่าระดับพหุภาคี ระบบสายส่งไฟฟ้าภายในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงยังไม่สามารถใช้งานเชื่อมโยงกันได้ (interoperability) เนื่องจากแต่ละประเทศมีระดับกำลังสายส่งที่แตกต่างกันและเชื่อมโยงโครงข่ายไฟฟ้าในลักษณะต่างฝ่ายต่างทำ อย่างไรก็ดี ประเทศสมาชิกได้เริ่มส่งเสริมความร่วมมือด้านพลังงานอย่างบูรณาการมากขึ้น กระทรวงพลังงานของไทยมีแผนพัฒนาระบบโครงข่ายเพื่อเชื่อมต่อระบบไฟฟ้ากับประเทศเพื่อนบ้านแบบระบบต่อระบบ (Grid-to-Grid) ตามเป้าหมายการเป็นศูนย์กลางในการซื้อขายพลังงานไฟฟ้าในภูมิภาค รวมถึงพัฒนาให้เป็นระบบสายส่งไฟฟ้าแบบอัจฉริยะ (Smart Grid) เพื่อสนับสนุนและเชื่อมโยงกับแผนการพัฒนาระบบสายส่งไฟฟ้าตามแนวเส้นทางระเบียงเศรษฐกิจสายตะวันออก-ตะวันตก (East-West Economic Corridor: EWEC) และรองรับการเชื่อมโยงระบบไฟฟ้าในอาเซียน (ASEAN Power Grid: APG) ความร่วมมือด้านพลังงานระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้านปรากฏดังตารางที่ 2

 

ตารางที่ 2   ความร่วมมือด้านพลังงานของไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน

ประเทศ

ความร่วมมือทางด้านพลังงานของไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน

1. สปป. ลาว

- ไทยกับ สปป. ลาว ได้ลงนามใน MoU จำนวน 5 ฉบับ ในการซื้อชายพลังงานรวม 9,000 เมกะวัตต์ มีการซื้อขายไปแล้ว 5,935 เมกะวัตต์ และมีโครงการที่ลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าและอยู่ระหว่างการก่อสร้างจำนวน 4 โครงการ มีกำลังการผลิต 2,357 เมกะวัตต์ ได้แก่ (1) เซเปียน-เซน้ำน้อย (2) น้ำเงี้ยบ 1 (3) ไซยะบุรี (4) น้ำเทิน 1

- การไฟฟ้า สปป. ลาว  จะขายไฟฟ้าส่วนเกินจากโครงการน้ำงึม 1 น้ำลึก 1 เซเสด 1 เซเสด 2 และน้ำเทิน 2 ให้ไทยในลักษณะ Non-Firm[12] และลาวจะซื้อไฟฟ้าจากไทยเมื่อกำลังการผลิตไม่พอ

- สปป. ลาว มีระบบสายส่งไฟฟ้าทั้งหมดรวม 65,563 กิโลเมตร และมีสถานีจ่ายไฟฟ้าถึง 74 แห่ง

- การส่งไฟฟ้าระหว่างเพื่อนบ้านเป็นลักษณะ Grid-to-Grid ดังนั้น ความแตกต่างของระบบสายส่งไฟฟ้าจึงส่งผลต่อเสถียรภาพของการจ่ายไฟฟ้า กฟผ. ของไทยได้แก้ปัญหาดังกล่าวโดยการสร้างสถานีรวบรวมไฟฟ้าเป็นการรวมสายส่งหลายโครงการเข้าด้วยกัน แทนที่เป็น 1 ระบบสายส่งต่อ 1 โครงการ ไทยกับ สปป. ลาวมีสายส่งรวม 6 สาย และสถานีรวบรวม 4 สถานี

2. เมียนมา

- เมียนมามีความประสงค์จะเชื่อมต่อระบบสายส่งกับไทยบริเวณแม่สอด-เมียวดี ที่จะส่งผ่านจากพื้นที่อำเภอแม่สอด จังหวัดตาก ไปยังเมืองเมียวดี เมียนมา ซึ่งในพื้นที่มีสายไฟขนาด 250 กิโลโวลต์รองรับ[13]

- กฟผ. ลงทุนโรงไฟฟ้าในเมียนมา 3 โครงการ ได้แก่  (1) โครงการโรงไฟฟ้าพลังน้ำสาละวินตอนบน (มายตง) ตั้งอยู่ที่เมืองมายตง กำลังผลิต 7,000 เมกะวัตต์ ซึ่ง กฟผ. อินเตอร์เนชันแนล จำกัด (EGATi) ถือหุ้นร้อยละ 30 มีกำหนดจ่ายไฟเข้าระบบใน ค.ศ. 2027-2028 ขณะนี้อยู่ระหว่างพิจารณาความเหมาะสมโครงการ (2) โครงการโรงไฟฟ้าพลังน้ำฮัจยี ตั้งอยู่ในจังหวัดผาอัน รัฐคะหยิ่น กำลังผลิตรวม 1,360 เมกะวัตต์ ซึ่งผู้ร่วมพัฒนาโครงการได้ชะลอการศึกษาโครงการออกไปเพื่อรอความชัดเจนจากรัฐบาลเมียนมา และ (3) โครงการโรงไฟฟ้าพลังความร้อนมะริด ตั้งอยู่ที่เมืองมะริด ในเขตตะนาวศรี กำลังผลิต 1,800-2,500 เมกะวัตต์ มีแผนจ่ายไฟเข้าระบบใน ค.ศ. 2021-2022 โดยโครงการได้ดำเนินการศึกษาความเหมาะสมโครงการเรียบร้อยแล้ว ขณะนี้อยู่ระหว่างรอพิจารณาอนุมัติรายงานความเหมาะสมจากรัฐบาลเมียนมาแล้วจะดำเนินการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมต่อไป[14]

3. เวียดนาม

- ไทยและเวียดนามลงนามสัญญาการพัฒนารวม (Joint Development Agreement: JDA) เมื่อเดือนกันยายน ค.ศ. 2020 ในโครงการโรงไฟฟ้าพลังความร้อนกวางจิ ๑ ในเวียดนาม โดยมีสัดส่วนการถือหุ้น ได้แก่ กฟผ. อินเตอร์เนชั่นแนล ร้อยละ 40 เอ็กโก กรุ๊ป ร้อยละ 30 และราช กรุ๊ป ร้อยละ 30 มีกำลังการผลิต 1,320 เมกะวัตต์ จำนวน 2 หน่วย หน่วยละ 660 เมกะวัตต์ เป็นโรงไฟฟ้าถ่านหินประเภทซับบิทูมินัสที่ใช้เทคโนโลยีแบบ Ultra-Supercritical ซึ่งเป็นเทคโนโลยีที่ทันสมัยและมีประสิทธิภาพสูงสุดในขณะนี้ มีกำหนดการเริ่มเดินเครื่องเชิงพาณิชย์ใน ค.ศ. 2025 โดยจะจำหน่ายไฟฟ้าให้แก่การไฟฟ้าเวียดนาม (Vietnam Electricity-EV) ภายใต้สัญญาการซื้อขายไฟฟ้าระยะเวลา 25 ปี[15] ซึ่งอยู่ระหว่างการจัดสรรที่ดินและพิจารณาใบอนุญาตที่เกี่ยวข้อง

4. กัมพูชา

- ไทยและกัมพูชาได้จัดทำคำแถลงร่วมว่าด้วยความร่วมมือด้านพลังงานกับราชอาณาจักรกัมพูชาเพื่อร่วมกันพัฒนาพลังงานน้ำ และส่งเสริมการซื้อขายไฟฟ้าภายในอนุภูมิภาค การส่งพลังงานไฟฟ้าระหว่างกัมพูชากับไทยอยู่ที่ระดับ 22 กิโลวัตต์ และ 115 กิโลวัตต์ โดยมีการลงนามข้อตกลงกับจังหวัดตราดเพื่อจัดหาพลังงานให้แก่เกาะกงและปอยเปตในกัมพูชา ใช้สายแรงดัน 22 กิโลวัตต์ พื้นที่ข้างต้นเชื่อมต่อกันตั้งแต่ ค.ศ. 2001 และตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2007 ได้นำเข้าไฟฟ้าผ่านสายส่งแรงดัน 115 กิโลวัตต์ จากสถานีย่อยและส่งไปยังพระตะบองเสียมราฐ เป็นต้น

 

          โครงการเชื่อมโยงสายส่งภายในภูมิภาคอาเซียนเป็นไปตาม “แผนแม่บทว่าด้วยความเชื่อมโยงระหว่างกันในอาเซียน (Master Plan on ASEAN Connectivity: MPAC)” ใน 3 มิติ[16] ซึ่งพลังงานเป็นหนึ่งในการเชื่อมโยง ในมิติทางกายภาพตามแผนปฏิบัติการว่าด้วยความร่วมมือด้านพลังงานอาเซียน (ASEAN Plan of Action on Energy Cooperation: APAEC)[17] เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงและความเชื่อมโยงด้านพลังงาน และมีโครงการ APG เป็น 1 ใน 7 โครงการสำคัญด้านพลังงาน

          อย่างไรก็ดี การเชื่อมต่อโครงข่ายสายส่งไฟฟ้าภายในอนุภูมิภาคอย่างมีประสิทธิภาพยังประสบความท้าทายทั้งในด้านเชิงโครงสร้าง ภูมิศาสตร์และนโยบาย จึงเป็นช่องทางให้ประเทศมหาอำนาจเข้ามามีบทบาทและขยายอิทธิพลผ่านความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา เช่น ข้อริเริ่มสายแถบและเส้นทาง (Belt and Road Initiative: BRI) ของจีนผ่านการลงทุนพัฒนาโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำของจีนบนเส้นทางแม่น้ำโขงใน สปป. ลาว และกัมพูชา นอกจากนี้ ยังมีการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน รวมถึงการเสริมสร้างขีดความสามารถในสาขาต่าง ๆ ในอนุภูมิภาคโดยประเทศมหาอำนาจขนาดกลาง เช่น เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น อินเดีย และออสเตรเลีย เพื่อคานอิทธิพลของจีนในอนุภูมิภาคด้วย

 

บริบทการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจในการจัดการด้านพลังงานในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง 

          แม่น้ำโขงเป็นแม่น้ำสายหลักของอนุภูมิภาคและร้อยละ 44 ของแม่น้ำไหลผ่านดินแดนของจีน การใช้ประโยชน์จากแม่น้ำโขงของจีนจึงส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตความเป็นอยู่ ระดับน้ำ ความอุดมสมบูรณ์ของสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรทางน้ำของประเทศปลายน้ำ โดยเฉพาะไทย กัมพูชา และเวียดนาม ซึ่งประเทศเหล่านี้มักแสดงความกังวลกับฝ่ายจีนและขอความร่วมมือให้จีนแบ่งปันข้อมูลน้ำอย่างสม่ำเสมอเพื่อประโยชน์ ต่อการบริหารจัดการน้ำของประเทศปลายน้ำ ขณะที่ส่งเสริมให้มหาอำนาจอื่น ๆ เข้ามาปฏิสัมพันธ์และร่วมมืออย่างสร้างสรรค์ในอนุภูมิภาค เพื่อลดการพึ่งพิงจีน โดยเฉพาะการส่งเสริมความร่วมมือภายใต้กรอบยุทธศาสตร์ความร่วมมือทางเศรษฐกิจอิรวดี-เจ้าพระยา-แม่โขง (Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy: ACMECS) และกรอบความร่วมมืออนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (Greater Mekong Sub-region: GMS)

          อนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงเป็นพื้นที่ทางการแข่งขันระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน โดยสหรัฐอเมริกาให้ความสำคัญแก่ประเด็นการบริหารจัดการน้ำของจีนในลุ่มแม่น้ำโขงในฐานะหนึ่งในประเด็นเชิงยุทธศาสตร์ ในการปฏิสัมพันธ์กับอนุภูมิภาค และได้โจมตีจีนในประเด็นดังกล่าวเพื่อบั่นทอนความน่าเชื่อถือของจีนในเวทีระหว่างประเทศ นอกจากนี้ ประเทศมหาอำนาจขนาดกลาง เช่น อินเดีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และออสเตรเลีย ได้เข้ามาขยายบทบาทด้านเศรษฐกิจผ่านการลงทุนในสาขาต่าง ๆ รวมถึงพลังงานในอนุภูมิภาคมากขึ้น เช่น การลงทุนด้านโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ โรงไฟฟ้าพลังงานลมและพลังงานหมุนเวียน

          ท่าทีของอาเซียนต่อการแข่งขันระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง ในภาพรวมอาเซียนใช้ “hedging strategy” ในการแข่งขันเชิงอำนาจระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน แต่มีท่าทีแตกต่างกัน ดังนี้ (1) กลุ่มที่สนับสนุนสหรัฐอเมริกาอย่างชัดเจนคือ เวียดนามและสิงคโปร์ (2) กลุ่มที่ระมัดระวังท่าที เนื่องจากมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับจีน ได้แก่ กัมพูชา และ สปป. ลาว และ (3) กลุ่มที่วางสถานะเป็นกลางและพิจารณาตามผลประโยชน์แห่งชาติเฉพาะเรื่อง ได้แก่ ไทย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ มาเลเซีย บรูไน และเมียนมา

          ท่าทีของจีน

          จีนมองภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ภาคพื้นทวีป (mainland Southeast Asia) เป็นพื้นที่อิทธิพลหลังบ้าน (backyard) ที่มีความสำคัญในเชิงยุทธศาสตร์ต่อเศรษฐกิจและความมั่นคงของจีน โดยได้ริเริ่มนโยบายเชิงยุทธศาสตร์ Going Out Policy ตั้งแต่ ค.ศ. 2014 และตามด้วย BRI ผ่านความช่วยเหลือในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ ซึ่งได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าก่อให้เกิดปัญหากับดักหนี้ (debt trap) จากการที่ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาภาคเอกชนจีน ธนาคาร และหน่วยงานรัฐบาลได้ลงทุนในโครงการไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่ในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงและอุตสาหกรรมเหมืองแร่ จีนมีส่วนร่วมในแผนพัฒนาโครงการไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่มากกว่า 50 แห่งในประเทศอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง โดยส่วนใหญ่เป็นโครงการในกัมพูชา สปป. ลาว (เขื่อน 16 แห่ง กำลังการผลิตติดตั้ง 2,256 เมกะวัตต์) และเมียนมา โดยมีการก่อสร้างเขื่อนเพื่อผลิตไฟฟ้าแบบขั้นบันไดมากกว่า 11 แห่ง[18] บริเวณต้นน้ำแม่น้ำล้านช้างในประเทศจีน จากเขื่อนที่ก่อสร้างแล้วเสร็จทั้งหมด 26 แห่ง (ภาพที่ 1)

 

ภาพที่ 1   การพัฒนาเขื่อนผลิตไฟฟ้าของจีนบนลำน้ำแม่โขง

4-1

ที่มา: Eyler and Weatherby[19]

 

         การกักเก็บน้ำของเขื่อนภายในประเทศทำให้จีนถูกวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องการแบ่งปันข้อมูลน้ำ และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงระดับน้ำและระบบนิเวศ รวมถึงปัญหาภัยแล้งในประเทศปลายน้ำ โดยเมื่อพฤศจิกายน ค.ศ. 2020 จีนยินยอมแบ่งปันข้อมูลน้ำตลอดทั้งปีให้แก่กลไกคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission: MRC)

         จีนจะสอดแทรกความร่วมมือด้านพลังงานอยู่ภายใต้กรอบความร่วมมือการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ

         - สปป. ลาว ผ่านกรอบ China-Laos Economic Corridor โครงการไฟฟ้าพลังน้ำน้ำอู (เขื่อนแบบกักเก็บน้ำรวม 7 เขื่อน ล่าสุด บริษัท EDL รัฐวิสาหกิจไฟฟ้าลาวได้ลงนามข้อตกลงร่วมกับบริษัท China Southern Grid (CSG) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจจีนในการจัดตั้งบริษัทร่วมทุน EDL-T เพื่อพัฒนาระบบสายส่งไฟฟ้า (transmission line) และเก็บค่าบริการจากผู้ใช้ไฟฟ้าในประเทศ ซึ่งมีการวิเคราะห์ว่ารูปแบบการชำระหนี้           ของ สปป. ลาวโดยใช้วิธีการแปลงหนี้เป็นทุน (debt-for-equity swap) จะทำให้ สปป. ลาวสุ่มเสี่ยงต่อการติดกับดักหนี้ของจีน

         - เมียนมา ผ่านกรอบ China-Myanmar Economic Corridor โครงการไฟฟ้าพลังน้ำมิตโซน (Myitsone)

         ท่าทีของสหรัฐอเมริกา

         การดำเนินยุทธศาสตร์ Free and Open Indo-Pacific (FOIP) ของสหรัฐอเมริกา มีเป้าหมายเพื่อกลับมาเข้ามามีบทบาทและรักษาผลประโยชน์ด้านเศรษฐกิจและความมั่นคงในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง และภูมิภาคเพื่อรับมือกับการขยายอิทธิพลของจีน โดยใน ค.ศ. 2021 สหรัฐอเมริกาและเวียดนามได้ยกระดับความสำคัญทางยุทธศาสตร์ของอนุภูมิภาคให้อยู่ในระดับเทียบเท่ากับทะเลจีนใต้ โดยเวียดนามมองว่า ปัญหาในลุ่มแม่น้ำโขงไม่ได้ส่งผลกระทบต่อเฉพาะเวียดนามแต่เป็นปัญหาความมั่นคงรูปแบบใหม่ของทั้งภูมิภาค และจะส่งผลต่อความเข้มแข็งของการเป็นประชาคมอาเซียนด้วย 

          สหรัฐอเมริกามองว่า BRI เป็นเครื่องมือในการสร้างอำนาจต่อรองและผลักดันผลประโยชน์ของจีน โดยเฉพาะการลงทุนด้านพลังงาน ซึ่งสหรัฐอเมริกาแสดงความห่วงกังวลต่อการจัดตั้งบริษัทร่วมทุนระหว่างการไฟฟ้า สปป. ลาว กับบริษัท China Southern Grid ภายใต้ชื่อ EDL-Transmission (EDL-T) เพื่อแก้ไขปัญหาสถานการณ์ทางการเงินและปัญหาหนี้ต่างประเทศของ สปป. ลาว โดยสหรัฐอเมริกามองว่าโครงการความช่วยเหลือของจีนจะทำให้ประเทศผู้รับตกอยู่ภายใต้กับดักหนี้สินและเสียเปรียบด้านอำนาจอธิปไตย

          เมื่อวันที่ 13 มกราคม ค.ศ. 2021 สหรัฐอเมริกาและเวียดนามภายใต้กรอบความร่วมมือหุ้นส่วนลุ่มน้ำโขง-สหรัฐอเมริกา (Mekong-U.S. Partnership: MUSP) ได้จัดการประชุมกลุ่ม Friends of Mekong (FOM) ภายใต้ FOM Policy Dialogue เป็นครั้งแรก ประกอบด้วยประเทศลุ่มแม่น้ำโขง ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และสหภาพยุโรปเพื่อหารือเกี่ยวกับแนวทางการพัฒนาอย่างยั่งยืนในอนุภูมิภาคในมิติต่าง ๆ เช่น การบริหารจัดการสิ่งแวดล้อม การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ และความเชื่อมโยง โดยเชิญประเทศบรูไน (ในฐานะประธานอาเซียน) และอินเดียเข้าร่วมด้วย ซึ่งการประชุมได้กล่าวถึงความสำคัญของการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนในอนุภูมิภาคด้วย

          สหรัฐอเมริกาสนับสนุนกรอบความร่วมมือด้านพลังงาน ดังนี้

          - ข้อริเริ่มลุ่มน้ำโขงตอนล่าง (Lower Mekong Initiative: LMI) ซึ่งได้รับการยกระดับเป็นหุ้นส่วนลุ่มน้ำโขง-สหรัฐอเมริกาหรือ MUSP ใน ค.ศ. 2020 โดยมีความร่วมมือด้านความมั่นคงทางพลังงานเป็นหนึ่งในสาขาหลักของความร่วมมือ

          - การมอบเงิน 6.6 ล้านดอลลาร์สหรัฐให้แก่ภูมิภาคลุ่มน้ำโขงภายใต้โครงการความช่วยเหลือทางเทคนิคภาคพลังงาน (Power Sector Program: PSP) ของกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐอเมริกา โดยเน้นความร่วมมือในด้านนวัตกรรมด้านพลังงาน การพัฒนาสายส่ง การพัฒนาตลาดค้าปลีกไฟฟ้า และการพัฒนาขีดความสามารถของบุคลากร  

          - การจัดตั้งองค์กร U.S. International Development Finance Corporation (USDFC) ด้วยงบประมาณ 6 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ในห้วง 20 ปี เพื่อสนับสนุนการขยายการลงทุนของภาคเอกชนสหรัฐอเมริกภายในอนุภูมิภาค ซึ่งรวมถึงโครงสร้างพื้นฐานทางพลังงาน

          - ความริเริ่มส่งเสริมความเติบโตและการพัฒนาผ่านการเข้าถึงด้านพลังงานแห่งเอเชีย (Asia EDGE – Enhancing Development and Growth through Energy) ซึ่งเป็นความพยายามของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาในการขยายตลาดพลังงานที่ยั่งยืนและมั่นคงทั่วทั้งอินโด-แปซิฟิก เพื่อให้ความช่วยเหลือและส่งเสริมการลงทุนด้านพลังงาน โดยสหรัฐฯ ได้สนับสนุนการสร้าง LNG import terminal มูลค่า 3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และโครงการโดยภาคเอกชนสหรัฐอเมริกา (บริษัท AES) ในการพัฒนาโรงไฟฟ้ากังหันพลังงานก๊าซ 2.2 กิกะวัตต์ มูลค่า 1.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐในเวียดนาม

          - เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม ค.ศ. 2020 สหรัฐอเมริกาได้ริเริ่ม Mekong Dam Monitor (MDM) เพื่อตรวจสอบปริมาณน้ำและนำขึ้นเผยแพร่บนเว็บไซต์ MekongWater.org ซึ่งเป็นโครงการภายใต้ Mekong Water Data Initiative (MWDI) และ MUSP

          - สหรัฐอเมริกาได้ร่วมกับญี่ปุ่นดำเนินความร่วมมือ Japan-U.S. Mekong Power Partnership (JUMPP) เพื่อสนับสนุนการพัฒนาความมั่นคงทางพลังงานและการเข้าถึงไฟฟ้าในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง

          - สหรัฐอเมริกาส่งเสริมการพัฒนาขีดความสามารถในฐานะหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนาภายใต้ ACMECS และ MRC ในด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืนและการแลกเปลี่ยนแนวปฏิบัติที่เป็นเลิศด้านการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ รวมถึงการด้านพลังงานหมุนเวียนและความเชื่อมโยงด้านพลังงานในอนุภูมิภาค[20]

          - สหรัฐอเมริกาได้ให้ความช่วยเหลือทางเทคนิคในภาคพลังงานโดยการจัดการฝึกอบรมแก่ประเทศในลุ่มแม่น้ำโขง (เวียดนาม สปป. ลาว และไทย) แล้วกว่า 1,000 ชั่วโมง โดยเฉพาะด้านพลังงานทดแทน การซื้อขายพลังงานข้ามประเทศ การคิดคำนวณอัตราการรับซื้อไฟฟ้า

          ท่าทีของอินเดีย

          แม้ที่ผ่านมา อินเดียพยายามส่งเสริมปฏิสัมพันธ์กับประเทศในอนุภูมิภาคฯ ภายใต้นโยบาย Look East Policy ซึ่งต่อมาได้รับการยกระดับเป็นนโยบาย Act East Policy ในสมัยของนายกรัฐมนตรีนเรนทรา โมดี และผ่านกรอบความร่วมมือลุ่มน้ำโขง-คงคง (Mekong-Ganga Cooperation: MGC) แต่ความสัมพันธ์ระหว่างอินเดียกับประเทศในอนุภูมิภาคยังไม่ได้ใกล้ชิดมากนัก เมื่อเทียบกับบทบาทของจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้

          ประเทศในอนุภูมิภาคที่เปิดรับการขยายบทบาทของอินเดียอย่างเด่นชัด คือ เมียนมา ซึ่งมีพรมแดนติดกับอินเดีย โดยเมียนมาเป็นประเทศเป้าหมายในการดำเนินนโยบายต่างประเทศของอินเดียภายใต้นโยบาย Act East Policy และนโยบาย Neighborhood First Policy นอกจากนี้ อินเดียและเมียนมามีความร่วมมือด้านพลังงานภายใต้ข้อตกลงการจัดหาไฟฟ้า 2-3 เมกะวัตต์จากเมือง Moreh ของอินเดียไปยังเมือง Tamu ของเมียนมา[21] อย่างไรก็ดี อินเดียยังไม่มีกรอบความร่วมมือด้านพลังงานกับอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงโดยรวมอย่างเป็นรูปธรรม

          อินเดียมีความต้องการพลังงานไฟฟ้าจำนวนมาก และมีการนำเข้าไฟฟ้าจากภูฏานประมาณ 1,200 เมกะวัตต์ต่อปี หากอินเดียสามารถอาศัยโครงการ APG เพื่อเชื่อมโยงสายส่งไฟฟ้าให้ครอบคลุมทั้งอนุภูมิภาคและอาเซียนได้สำเร็จ จะทำให้อินเดียเชื่อมต่อเครือข่ายพลังงานในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ผ่านเมียนมาเพื่อนำเข้าไฟฟ้าจากอนุภูมิภาคได้ นอกจากนี้ อินเดียอยู่ระหว่างการปรับปรุงการเชื่อมต่อด้านพลังงานกับประเทศเพื่อนบ้าน เช่น เนปาล และบังกลาเทศ[22] รวมถึงภูมิภาคเอเชียใต้ผ่านความร่วมมือด้านพลังงานภายใต้กลไกความร่วมมือของสมาคมความร่วมมือแห่งภูมิภาคเอเชียใต้ (South Asian Association for Regional Cooperation: SAARC) ด้วย

          ท่าทีของญี่ปุ่น

          ญี่ปุ่นเป็นมหาอำนาจที่มีบทบาทในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงมายาวนาน และเป็น “ผู้เล่นที่มาก่อน (first comer)” ประเทศมหาอำนาจอื่น ๆ โดยมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดและมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาอนุภูมิภาค ให้เจริญรุ่งเรืองผ่านการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและความเชื่อมโยงทั้งในระดับทวิภาคี และพหุภาคีผ่านกรอบความร่วมมือ GMS และกรอบความร่วมมือลุ่มน้ำโขง-ญี่ปุ่น (Mekong-Japan Cooperation) โดยมี Japan International Cooperation Agency (JICA) Japan Bank for International Cooperation (JBIC) และธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (Asia Development Bank: ADB) เป็นหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนาและแหล่งเงินทุน

          ในฐานะพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่นได้เป็นกระบอกเสียงในการเผยแพร่ค่านิยมของโลกเสรีแทนสหรัฐอเมริกา ในอนุภูมิภาค อาทิ การชูนโยบาย FOIP เพื่อสร้างภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกที่เสรีและเปิดกว้าง ยึดมั่นในกฎระเบียบและกฎเกณฑ์สากล และการเป็นหุ้นส่วนเพื่อสร้างสาธารณูปโภคคุณภาพสูง (Partnership for High Quality Infrastructure) เน้นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานเชื่อมอ่าวเบงกอลกับทะเลจีนใต้ ซึ่งได้รับการตอบรับด้วยดีจากประเทศในอนุภูมิภาค อย่างไรก็ดี การดำเนินนโยบายต่างประเทศเชิงรุกของจีนภายใต้ BRI ผ่านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และนโยบาย “การทูตหน้ากาก” และ “การทูตวัคซีน” ได้สร้างความท้าทายให้ญี่ปุ่นในการรักษาไว้ซึ่งบทบาทในอนุภูมิภาคในช่วงที่ญี่ปุ่นกำลังประสบกับภาวะชะลอตัวทางเศรษฐกิจด้วย

          ญี่ปุ่นร่วมกับสหรัฐอเมริกาดำเนินความร่วมมือ JUMPP เพื่อสนับสนุนการพัฒนาความมั่นคงทางพลังงานและการเข้าถึงไฟฟ้าในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงผ่านการเสริมสร้างขีดความสามารถและความร่วมมือทางเทคนิคในด้านต่าง ๆ[23]

          ญี่ปุ่นอยู่ระหว่างการดำเนินหลายโครงการทางด้านพลังงานในอนุภูมิภาคแม่น้ำโขงเพื่อส่งเสริมความเชื่อมโยงทางกายภาพ เช่น (1) โครงการในไทยเพื่อส่งเสริมจ่ายกระแสไฟฟ้าและพลังงานข้ามพรมแดน (2) โครงการในเมียนมาเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการจ่ายไฟและระบบผลิตไฟฟ้าที่เสถียร (3) โครงการในกัมพูชาเพื่อพัฒนาขยายระบบสายส่งและสถานีไฟฟ้าย่อย และ (4) โครงการใน สปป. ลาว เพื่อส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืนในภาคการผลิตไฟฟ้าผ่านการให้ความช่วยเหลือทางเทคนิค[24]

          ท่าทีของเกาหลีใต้

          แม้ว่าเกาหลีใต้เป็น “ผู้เล่นที่มาทีหลัง (late comer)” ในอนุภูมิภาค เนื่องจากที่ผ่านมานโยบายต่างประเทศของเกาหลีใต้ให้ความสำคัญแก่สถานการณ์บนคาบสมุทรเกาหลี และการบริหารจัดการความสัมพันธ์กับประเทศ “Big Four” ประกอบด้วย สหรัฐอเมริกา จีน ญี่ปุ่น และรัสเซีย แต่เมื่อเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2017 เกาหลีใต้ภายใต้การบริหารประเทศโดยประธานาธิบดีมุน แช-อิน ได้ริเริ่มนโยบายมุ่งใต้ใหม่ (New Southern Policy: NSP) และยกระดับเป็นนโยบายมุ่งใต้ใหม่พลัส (NSP Plus) ใน ค.ศ. 2020 เพื่อส่งเสริมความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รวมถึงอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง ทำให้รัฐบาลเกาหลีใต้หันมาให้ความสำคัญแก่อาเซียน และอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงมากขึ้น โดยได้รับการตอบรับด้วยดีจากประเทศในอนุภูมิภาค ส่วนหนึ่งเนื่องมาจากการที่เกาหลีใต้ไม่ได้เป็นประเทศคู่ขัดแย้งหลักในการแข่งขันระหว่างประเทศมหาอำนาจในภูมิภาค

          เกาหลีใต้ได้เข้ามามีบทบาทในการพัฒนาอนุภูมิภาคผ่านความร่วมมือในระดับทวิภาคีและพหุภาคี อาทิ กรอบความร่วมมือลุ่มน้ำโขง-สาธารณรัฐเกาหลี (Mekong-Republic of Korea (ROK) Cooperation) การเข้าร่วมเป็นหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนาของ ACMECS โดยมี Korea International Agency (KOICA) และกองทุนความร่วมมือลุ่น้ำโขง-สาธารณรัฐเกาหลี (Mekong-ROK Cooperation Fund: MKCF) เป็นหุ้นส่วน และแหล่งเงินทุน ซึ่งความร่วมมือด้านพลังงานเป็นหนึ่งในสาขาความร่วมมือสำคัญภายใต้กรอบความร่วมมือลุ่มน้ำโขง-สาธารณรัฐเกาหลี เช่น โครงการ Energy Independent และโครงการ Energy Town

          เกาหลีใต้นำเข้าพลังงานไฟฟ้ามากถึงร้อยละ 93 และติดลำดับหนึ่งในห้าของโลกในฐานะผู้นำเข้าน้ำมันปิโตรเลียม ก๊าซธรรมชาติ (LNG) และถ่านหิน[25] โดยเฉพาะจากภูมิภาคตะวันออกกลางผ่านการขนส่งทางเรือ อีกทั้ง ภาคเอกชนของเกาหลีใต้ได้ปล่อยเงินกู้และลงทุนพัฒนาโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนจากถ่านหินในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น เวียดนามและอินโดนีเซีย อย่างไรก็ดี ความร่วมมือด้านพลังงานในอนุภูมิภาคแม่น้ำโขงกับเกาหลีใต้ยังเป็นในลักษณะผลประโยชน์ทางธุรกิจของภาคเอกชนที่เข้ามาลงทุนและการเสริมสร้างขีดความสามารถเชิงเทคนิคมากกว่าการเชื่อมโยง/นำเข้าพลังงานจากอนุภูมิภาคและหวังผลประโยชน์ทางการเมืองโดยตรง

          ท่าทีของออสเตรเลีย

          ออสเตรเลียเป็นพันธมิตรที่ใกล้ชิดของสหรัฐอเมริกาในกลุ่ม Quad และห่วงกังวลเกี่ยวกับการแผ่ขยายอิทธิพลของจีนในภูมิภาค โดยเฉพาะการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานใต้ทะเลของจีนเพื่อเชื่อมโยงกับประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก

          ออสเตรเลียได้ให้ความสำคัญแก่การมีส่วนร่วมในการพัฒนาในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงมากขึ้นโดยเข้าร่วมเป็นหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนาใน ACMECS ในสาขา (1) โครงสร้างพื้นฐานที่มีคุณภาพ (2) ธรรมาภิบาลด้านเศรษฐกิจและ (3) น้ำและพลังงานหมุนเวียน โดยความร่วมมือส่วนใหญ่เป็นไปในลักษณะการเสริมสร้างขีดความสามารถและการหารือผ่าน Track 1.5[26] เกี่ยวกับการส่งเสริมบทบาทของภาคเอกชนออสเตรเลียในด้านพลังงานเพื่อเข้ามาพัฒนาระบบสายส่งภายใน ACMECS โดยเฉพาะด้านพลังงานจากแสงอาทิตย์

          ในการประชุมสุดยอดอาเซียน-ออสเตรเลีย (ASEAN-Australia Summit) ผ่านระบบทางไกลเมื่อเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2020 นายกรัฐมนตรีออสเตรเลียได้ประกาศสนับสนุนงบประมาณภายใต้ Southeast Asia Recovery and Resilience Package มูลค่ารวม 500 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลีย และเงินจำนวน 232 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อส่งเสริมการรวมกลุ่มและการพัฒนาทางเศรษฐกิจในลุ่มแม่น้ำโขง ในสาขาความร่วมมือด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะการพัฒนาความร่วมมือด้านพลังงานหมุนเวียนโครงสร้างพื้นฐาน ความมั่นคงทางไซเบอร์และเทคโนโลยีที่สำคัญ รวมทั้งการมอบทุนการศึกษา

 

กรอบความร่วมมือด้านพลังงานในอนุภูมิภาคที่สำคัญ       

           โครงการ Japan-U.S. Mekong Power Partnership (JUMPP)

          สหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นได้จัดตั้งกรอบความร่วมมือ JUMPP เมื่อเดือนสิงหาคม ค.ศ. 2019 เพื่อสนับสนุนการพัฒนาพลังงานไฟฟ้า กฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง การส่งเสริมการลงทุนด้านพลังงานและการบูรณาการโครงข่ายไฟฟ้าและเชื่อมโยงตลาดซื้อขายพลังงานในอนุภูมิภาค อย่างไรก็ดี ความร่วมมือส่วนใหญ่เน้นด้านการเสริมสร้างขีดความสามารถมากกว่าการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งนี้ ทั้งสองฝ่ายเห็นพ้องการจัดทำแผนปฏิบัติการ (Action Plan) สำหรับการดำเนินความร่วมมือ และกำหนดจัดการประชุมระดับเจ้าหน้าที่อาวุโสร่วมกับกลุ่ม Friends of Lower Mekong[27] เป็นประจำ

           นอกจากนี้ สหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นภายใต้กลุ่ม Quad สนับสนุนการเงินแก่ประเทศอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงผ่าน JBIC และ Overseas Private Investment Corporation (OPIC) ของสหรัฐอเมริกา รวมทั้งความร่วมมือระหว่าง JBIC, OPIC, กระทรวงการต่างประเทศและการค้า (Department of Foreign Affairs and Trade: DFAT) และ Export Finance and Insurance Corporation (EFIC) ของออสเตรเลีย แต่ยังไม่มีความคืบหน้าที่เป็นรูปธรรม

          ASEAN Power Grid (APG)

          APG เป็นกรอบความร่วมมือเพื่อเชื่อมโยงโครงข่ายสายส่งไฟฟ้าอาเซียน ริเริ่มใน ค.ศ. 1997 เพื่อสร้างการเชื่อมโยงด้านพลังงานระหว่าง 10 ประเทศสมาชิกอาเซียน ประกอบด้วย 16 โครงการ ดังภาพที่ 2 คิดเป็นกำลังไฟฟ้าที่ถ่ายเทระหว่างประเทศสมาชิกรวม 28,485-31,705 เมกะวัตต์ โดยมีโครงการที่ดำเนินการเสร็จแล้ว 7,720 เมกะวัตต์

 

ภาพที่ 2   โครงการย่อยภายใต้ APG

4-2

ที่มา: ASEAN Centre for Energy[28]

 

          APG มีความตกลงระดับทวิภาคีจำนวน 6 โครงการเพื่อเชื่อมโยง (1) สิงคโปร์- มาเลเซีย (2) ไทย-มาเลเซีย (3) ไทย- กัมพูชา-สปป. ลาว-เวียดนาม และในการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านพลังงาน และการประชุมอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง (ASEAN Ministers on Energy Meeting and Associated Meetings: AMEM) ครั้งที่ 38 ได้รับรองแผนปฏิบัติการความร่วมมือด้านพลังงานอาเซียน ระยะที่ 2 ซึ่งรวมถึงโครงการนำร่องเพื่อซื้อขายไฟฟ้าแบบพหุภาคีภายในอาเซียนโดยขยายจาก 3 ประเทศเป็น 4 ประเทศ คือ สปป. ลาว-ไทย-มาเลเซีย-สิงคโปร์ (Lao PDR-Thailand-Malaysia-Singapore Power Integration Project: LTMS-PIP) (ภาพที่ 3) ปริมาณ 100 เมกะวัตต์ โดยมีกรอบระยะเวลาการดำเนินงานภายใน ค.ศ. 2022-2023 ซึ่งถือเป็นครั้งแรกที่มีการริเริ่มซื้อขายพลังงานไฟฟ้าแบบพหุภาคีในอาเซียน โดย สปป. ลาว มีหน้าที่ส่งพลังงานไฟฟ้าให้ครบถ้วนตามสัญญา ส่วนไทยและมาเลเซียจะคิดอัตราค่าใช้บริการสายส่งหรือ wheeling charge

 

ภาพที่ 3   การซื้อขายไฟฟ้าแบบพหุภาคีระหว่าง สปป. ลาว ไทย มาเลเซีย และสิงคโปร์

4-3

ที่มา: ฝ่ายกลยุทธ์และสื่อสารองค์กร สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน[29]

 

          ประเทศมหาอำนาจโดยเฉพาะจีนสนใจกรอบความร่วมมือ APG เพื่อเชื่อมโยงกับ BRI จีนแสดงความพร้อมในการเข้ามาพัฒนาระบบไฟฟ้าในลุ่มแม่น้ำโขง (Mekong Grid) และการมีส่วนร่วมในกลไกความร่วมมือด้านไฟฟ้าที่สำคัญกับกลุ่มประเทศอาเซียน 2 กรอบ ได้แก่ ผู้บริหารสูงสุดของกิจการไฟฟ้าอาเซียน (Heads of ASEAN Power Utilities/Authorities: HAPUA) และคณะกรรมการที่ปรึกษาการพัฒนาระบบสายส่งไฟฟ้าในอาเซียน (ASEAN Power Grid Consultative Committee: APGCC) รวมถึงคณะกรรมการประสานงานการซื้อขายไฟฟ้าภายในภูมิภาค (Regional Power Trade Coordination Committee: RPTCC) ภายใต้ GMS นอกจากนี้ จีนยังเชื่อมต่อท่อส่งก๊าซธรรมชาติจากอ่าวเบงกอลผ่านเมียนมาเข้าจีนภายใต้การเชื่อมโยงท่อส่งก๊าซธรรมชาติของอาเซียน (Trans-ASEAN Gas Pipeline: TAGP) ด้วย

 

การดำเนินนโยบายของไทยเพื่อเป็นศูนย์กลางการซื้อขายพลังงานไฟฟ้าในอนุภูมิภาค

          การเตรียมความพร้อมของไทย อาทิ การดำเนินโครงการความร่วมมือระหว่างการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) และการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) ในการวิจัยและพัฒนาแพลตฟอร์มตลาดกลางซื้อขายพลังงานไฟฟ้าแห่งชาติ และจัดทำแผนที่นำทางแพลตฟอร์มดิจิทัลการไฟฟ้าแห่งชาติ (National Energy Trading Platform: NETP) เพื่อรวบรวมข้อมูลด้านพลังงานไฟฟ้าและจัดเก็บเป็นฐานข้อมูลอย่างบูรณาการ[30] นอกจากนี้ กระทรวงพลังงานได้ประกาศแผนแม่บทการพัฒนาระบบโครงข่าย Smart Grid[31] ของประเทศไทย พ.ศ. 2558-2579 โดยมอบหมายให้ กฟผ. รับผิดชอบเรื่องการเชื่อมโยงระบบสายส่งไฟฟ้า (Grid Connection) และการเป็นศูนย์กลางการซื้อขายพลังงาน (Energy Trading Hub) เพื่อใช้ประโยชน์จากการที่ไทยซึ่งมีกำลังไฟฟ้าสำรองเกินความต้องการ ในการเป็นตัวกลางซื้อไฟฟ้าจาก สปป. ลาว และขายให้แก่เมียนมา และกัมพูชา โดยเก็บค่าผ่านสายส่งไฟฟ้า (wheeling price) ซึ่งระบบ Smart Grid จะช่วยทำให้การซื้อขายไฟฟ้ามีประสิทธิภาพและมีความยืดหยุ่นต่อการส่งไฟฟ้าจากแหล่งผลิตที่แตกต่างกัน เช่น พลังงานหมุนเวียนต่าง ๆ ได้ดียิ่งขึ้น ภาพรวมของโครงข่ายการเชื่อมโยงสายส่งไฟฟ้าในอนุภูมิภาคปรากฏในภาพที่ 4

 

ภาพที่ 4   โครงข่ายการเชื่อมโยงสายส่งไฟฟ้าในอนุภูมิภาค

4-4

ที่มา: Greater Mekong Subregion Information Portal[32]

 

          ความท้าทายของไทยในการดำเนินนโยบายศูนย์กลางการซื้อขายไฟฟ้าในภูมิภาค

  1. ปัญหาเชิงโครงสร้างพื้นฐานทางพลังงาน ได้แก่

          (1) ระบบสายส่งไฟฟ้าและฐานข้อมูลด้านพลังงานในอนุภูมิภาคไม่สอดคล้องกัน เช่น สปป. ลาว กัมพูชา และเมียนมามีมาตรฐานสายส่งไฟฟ้าที่ต่ำกว่าไทย แรงดันสายส่งของไทยอยู่ที่ระดับ 500 กิโลวัตต์ ในขณะที่แรงดันสายส่งของแหล่งผลิตในเมียนมาและกัมพูชาบางแห่งอยู่ที่ 220/230 กิโลวัตต์ อย่างไรก็ดี ภาคเอกชนด้านพลังงานแจ้งว่าสามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ในเชิงเทคนิค โดยการตั้งสถานีรับส่งไฟฟ้าย่อย (sub-station) เพื่อแปลงแรงดันไฟฟ้า  

          (2) ความท้าทายในการเชื่อมโยงสายส่งข้ามประเทศผ่านแนวชายแดนที่มีสภาพทางภูมิศาสตร์ไม่เอื้ออำนวยซึ่งมีต้นทุนและความเสี่ยงสูง เช่น ผ่านพื้นที่เขตอุทยานหรือพื้นที่ชนกลุ่มน้อย นอกจากนี้ การลงทุนของจีนในการพัฒนาสายส่งไฟฟ้าแห่งชาติใน สปป. ลาว ยังจำกัดเพียงพื้นที่ในภาคเหนือของประเทศซึ่งเป็นประโยชน์กับจีนเพียงประเทศเดียวมากกว่าการเชื่อมโยงของอนุภูมิภาคเพื่อประโยชน์ส่วนรวม

          (3) สถานที่ตั้งของแหล่งผลิตไฟฟ้าในประเทศหนึ่งไม่สอดคล้องกับพื้นที่ที่มีความต้องการบริโภคพลังงานสูง (high demand loader) ในอีกประเทศหนึ่ง ทำให้ต้องวางแนวสายส่งระยะที่ไกลขึ้นและส่งผลต่อต้นทุนและการสูญเสียไฟฟ้าระหว่างขนส่ง

          (4) ไทยขาดการพัฒนาอุตสาหกรรมการสำรองไฟฟ้าสำหรับโครงข่ายไฟฟ้า (Grid Energy Storage) ซึ่งจะช่วยให้การกักเก็บและจ่ายไฟฟ้าภายในและระหว่างประเทศให้มีเสถียรภาพมากขึ้น

  1. ความท้าทายด้านการเมือง ได้แก่

          (1) ข้อร้องเรียนของภาคประชาสังคมในไทยเกี่ยวกับผลกระทบจากการพัฒนาโครงการไฟฟ้าใน สปป. ลาวและจีน เช่น กรณีการปล่อยน้ำของเขื่อนจิ่งหง มณฑลยูนนาน

          (2) คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong Regional Commission: MRC) ไม่มีอำนาจในการบังคับบทลงโทษทางกฎหมาย หรือการออกมาตรการเยียวยาต่อผู้ได้รับผลกระทบจากการดำเนินโครงการ ซึ่งสร้างความห่วงกังวลให้แก่ผู้ลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าหรือสายส่งข้ามประเทศในกรณีที่เกิดปัญหา

          (3) ความเสี่ยงจากแรงกดดันในประเทศทางผ่าน เช่น ข้อเรียกร้องของประชาชนในท้องถิ่นเกี่ยวกับผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมจากการสร้างสายส่ง/สถานีรวบรวมไฟฟ้าระหว่างไทยกับ สปป. ลาว และการขาดความชัดเจนในการบังคับใช้กฎหมายที่ครอบคลุมด้านการจ่ายไฟฟ้ากรณีที่มีการส่งไฟฟ้าข้ามหลายประเทศ

          (4) ความเสี่ยงที่ประเทศผู้นำเข้าไฟฟ้า เช่น เมียนมา กัมพูชา เวียดนาม และมาเลเซีย จะสามารถหาแหล่งพลังงานอื่น ๆ ที่มีราคาต่ำกว่าไทย โดยเฉพาะก๊าซธรรมชาติเหลว (Liquefied Natural Gas: LNG) ซึ่งทั้งสามประเทศมีแหล่งพลังงานสำรอง LNG ในระดับสูงและมีศักยภาพด้านพลังงานหมุนเวียน เช่น พลังงานแสงอาทิตย์และลม ซึ่งมีการลงทุนจากต่างประเทศสูงขึ้นขณะที่ต้นทุนต่ำลงอย่างต่อเนื่อง ทำให้ประเทศผู้นำเข้าไฟฟ้าเหล่านี้อาจไม่จำเป็นต้องพึ่งพาการนำเข้าไฟฟ้าในปริมาณมากตามการคาดการณ์

          (5) ประเทศผู้ผลิตไฟฟ้า เช่น สปป. ลาว จีน เวียดนาม ไม่มีเจตจำนงทางการเมืองร่วมในการส่งเสริมความร่วมมือด้านการซื้อขายไฟฟ้าในระดับภูมิภาคเนื่องจากเล็งเห็นผลประโยชน์เชิงพาณิชย์ เพื่อผลิตและส่งขายให้ได้ปริมาณมากที่สุดมากกว่าการบริหารจัดการการผลิตไฟฟ้าร่วมกันอย่างยั่งยืนในระดับภูมิภาค

 

แนวโน้มและแนวทางการดำเนินนโยบายของไทย

          สปป. ลาว จะมีอำนาจต่อรองในระบบไฟฟ้าของประเทศลดลงและนโยบาย “Battery of Asia” มีแนวโน้มที่จะอยู่ภายใต้อิทธิพลของจีนมากขึ้น เนื่องจากต้องพึ่งพาจีนสูงทั้งในด้านการเงินเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงาน เช่น รัฐบาล สปป. ลาวไม่สามารถชำระหนี้ให้บริษัท EDL-T ซึ่งเป็นบริษัทร่วมทุนกับจีน (CSG) และความจำเป็นในการรับซื้อไฟฟ้าส่วนเกินจากมณฑลยูนนานในช่วงฤดูแล้ง

          ไทยและเวียดนามมีแนวโน้มที่จะเป็นผู้นำเข้าไฟฟ้าต่อไปในอนาคตเนื่องจากมีข้อจำกัดด้านทรัพยากรเพื่อการผลิตพลังงาน แม้จะมีการพัฒนาไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนได้อย่างรวดเร็วแต่ก็ไม่เพียงพอ โดยเวียดนามเริ่มเข้าไปลงทุนพัฒนาสร้างเขื่อนพลังงานน้ำใน สปป. ลาวมากขึ้นและได้ลงนามบันทึกความเข้าใจกับ สปป. ลาว เพื่อนำเข้าไฟฟ้าปริมาณ 3,000 เมกะวัตต์ (ราคา 6.95 เซนต์สหรัฐ) ภายใน ค.ศ. 2025 และ 5,000 เมกะวัตต์ภายใน ค.ศ. 2029 ดังนั้น แผนการพัฒนาระบบสายส่งจากไทยเพื่อข่ายไฟฟ้าให้เวียดนาม อาจไม่สอดรับกับแผนงาน/การคาดการณ์ของไทยเนื่องจากยังไม่มีสายส่งรองรับ การลงทุนมีความเสี่ยงและต้นทุนสูง และเวียดนามสามารถซื้อไฟฟ้าจาก สปป. ลาว โดยตรงได้ในราคาที่ต่ำกว่า

          แม้ในขณะนี้ เมียนมาและกัมพูชาจะมีขีดความสามารถในการผลิตไฟฟ้าในปริมาณต่ำแต่ทั้งสองประเทศ มีทรัพยากรด้านพลังงานสำรองในปริมาณสูง โดยคาดว่าเมียนมามีกำลังการผลิตไฟฟ้าสำรองจากพลังงานน้ำกว่า 100,000 เมกะวัตต์ในเมียนมา (สูงกว่า สปป. ลาว) และกัมพูชามีศักยภาพการผลิตพลังงานไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์ 10.8 เทราวัตต์ชั่วโมง/ปี และพลังงานลม 65 กิกะวัตต์ นอกจากนี้ เมียนมาสามารถเชื่อมโยงโครงข่ายสายส่งพลังงานไปยังภูมิภาคเอเชียใต้ ได้แก่ อินเดียและบังกลาเทศ ดังนั้น ทั้งเมียนมาและกัมพูชาอาจสามารถผันตัวเป็นผู้ส่งออกพลังงานไฟฟ้าของภูมิภาคได้ในอนาคต อย่างไรก็ดี การรัฐประหารในเมียนมาอาจทำให้การดำเนินการตามเป้าหมายดังกล่าวล่าช้าลง

          สถานการณ์ทางการเมืองในเมียนมาอาจส่งผลกระทบต่อการขนส่งน้ำมันดิบและก๊าซผ่านท่อขนส่งจีน-เมียนมา[33]/โครงการท่าเรือจ้าวผิวก์ (Kyaukpyu) ซึ่งเป็นเส้นทางยุทธศาสตร์สำคัญภายใต้ระเบียงเศรษฐกิจจีน-เมียนมา (China-Myanmar Economic Corridor) และ BRI ของจีน ดังนั้น มีความเป็นไปได้ที่จีนอาจหันมาผลักดันการพัฒนาพลังงาน โดยเฉพาะเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำบนแม่น้ำโขง (ล้านช้าง) ตามแผนเดิม รวมถึงเพิ่ม      การนำเข้า/ส่งออกพลังงานไฟฟ้าผ่าน สปป. ลาว และเวียดนามมากขึ้นเพื่อรักษาเสถียรภาพด้านพลังงานของจีนตะวันตก/ใต้

          ไทยควรใช้โอกาสที่สหรัฐอเมริกา จีน และมหาอำนาจขนาดกลาง เช่น ออสเตรเลีย เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น เข้ามามีปฏิสัมพันธ์กับอนุภูมิภาคมากขึ้นในสาขาที่ประเทศเหล่านี้สนใจและเชี่ยวชาญเพื่อตอบสนองความต้องการและผลประโยชน์ของประเทศ โดยส่งเสริมความร่วมมือกับ (1) จีน ในด้านโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การพัฒนาโครงข่ายสายส่งเพื่อเชื่อมโยงจาก สปป. ลาว - ไทยและอนุภูมิภาค (2) สหรัฐอเมริกา ในด้านการพัฒนานวัตกรรมด้านพลังงานรูปแบบใหม่ เช่น ระบบ Smart Grid แพลตฟอร์มการซื้อขายไฟฟ้า การผลิตไฟฟ้าแบบกระจายตัว (distributed generation) และ (3) ออสเตรเลีย เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น ในด้านการเสริมสร้างขีดความสามารถของบุคลากรและแนวปฏิบัติที่เป็นเลิศด้านพลังงานหมุนเวียน โดยใช้กรอบความร่วมมือภายใต้ ACMECS เป็นพื้นฐาน ซึ่งระบุถึงโครงสร้างพื้นฐานและความเชื่อมโยงด้านพลังงานเป็นหนึ่งในโครงการที่ให้ความสำคัญลำดับต้น (prioritized list) ซึ่งไทยน่าจะเป็นผู้กำหนดแผนการดำเนินงานและผลประโยชน์ได้มากกว่าการให้สหรัฐอเมริกา จีน และญี่ปุ่น มีปฏิสัมพันธ์ผ่านกรอบความร่วมมือด้านพลังงานที่ตนได้จัดตั้งขึ้นเพียงฝ่ายเดียว

 

-----

[1] Mekong-Lancang Cooperation (กับจีน) Mekong-U.S. Partnership (กับสหรัฐอเมริกา) Mekong-Japan Cooperation (กับญี่ปุ่น) Mekong-Republic of Korea (กับเกาหลีใต้) Mekong-Ganga Cooperation (กับอินเดีย)

[2] กฟผ. วางเป้าหมายให้ไทยเป็นศูนย์กลางการซื้อขายพลังงานของภูมิภาค (Regional Energy Trading Hub) ภายใน ค.ศ. 2030 นอกจากนี้ กระทรวงพลังงานยังบรรจุเป้าหมายการเชื่อมโยงโครงข่ายสายส่งในภูมิภาค (grid connectivity) ภายใต้แผนแม่บทการพัฒนาระบบโครงข่าย Smart Grid ของประเทศไทย พ.ศ. 2558-2579

[3] ตัวอย่างงานศึกษาประเด็นดังกล่าว เช่น David Shambaugh, Where Great Powers Meet: America and China in Southeast Asia, (New York: Oxford University Press, 2020); Kai He and Mingjiang Li, “Understanding the dynamics of the Indo-Pacific: US-China strategic competition, regional actors, and beyond,” International Affairs 96, no. 1 (2020): 1-7; Roy Anthony Rogers, “The Mekong Subregion: Significance, Challenges and South Korea’s Role,” in The New Southern Policy: Catalyst for Deepening ASEAN-ROK Cooperation, ed. Chiew-Ping Hoo, 105-111; Van My Le, “The United States and the Lower Mekong Initiative,” East Asian Policy 8, no. 2 (2016): 48-57.

[4] Benjamin Zawacki, Implications of a Crowded Field: Sub-regional architecture in ACMECS member states, (San Francisco: Asia Foundation, 2019), https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2019/06/Implications-of-a-Crowded-Field_whitePaper.pdf.

[5] Phoumin Han, Sopheak Meas and Hatda Pich An, “Understanding Quality Energy-Related Infrastructure Development in the Mekong Subregion: Key Drivers and Policy Implications,” ERIA Discussion Paper Series No. 363, March 2021, https://www.eria.org/uploads/media/discussion-papers/Understanding-Quality-Energy-Related-Infrastructure-Development_
MSR.pdf
.

[6] Htet Naing Zaw, “Despite the increase in meter prices, billion of kyats are still lost in power generation costs [in Burmese],” Irrawaddy, June 8, 2020, https://burma.irrawaddy.com/news/2020/06/08/224249.html.

[7] “Lao electricity exports increase 145 percent in 2016-2020 period,” Xinhua, February 5, 2020, http://www.xinhuanet.com/english/2020-02/05/c_138757433.htm#:~:text=Laos%20has%20exported%/20100%20MW,number%20
of%20hydropower%20plants%20rise
.

[8] Lan Nhi, “Vietam to increase electricity import from Laos, Cambodia, China,” The Saigon Times, September 30, 2020, https://en.thesaigontimes.vn/tinbaichitiet/78724/.

[9] Electricity Authority of Cambodia, “Salient Features of Power Development in the Kingdom of Cambodia Until December 2020, https://www.eac.gov.kh/uploads/salient_feature/english/salient_feature_2020_en.pdf.

[10] Shaun Turton, “Cambodia’s Shift to coal power riles global brands,” Nikkei Asian Review, August 11, 2020, https://asia.nikkei.com/Business/Energy/Cambodia-s-shift-to-coal-power-riles-global-brands.

[11] Sok Chan, “Rural electrification aims to be complete by 2023,” Khmer Times, January 11, 2020, https://www.khmertimeskh.com/50802348/rural-electrification-aims-to-be-complete-by-2023/.

[12] การทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าไม่เกิน 5 ปี และจะได้รับเฉพาะค่าพลังงานไฟฟ้า (Energy Payment)

[13] ““สนธิรัตน์” จ่อขายไฟเมียนมาผ่านแม่สอด-เมียวดี พร้อมหนุนปตท. ลงทุนปิโตรเคมี-ก๊าซธรรมชาติ,” ประชาชาติธุรกิจ, 5 กันยายน 2562, https://www.prachachat.net/economy/news-368359.

[14]  “EGATi รุกธุรกิจโรงไฟฟ้าเพื่อนบ้าน,” Manager Online, 29 มีนาคม 2559, https://mgronline.com/business/detail/9590000032318.

[15] “กฟผ. อินเตอร์เนชั่นแนล จับมือ เอ็กโก กรุ๊ป และ ราช กรุ๊ป ลงนามสัญญา JDA พัฒนาโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนกวางจิ 1 ประเทศเวียดนาม,” EGAT Today, 25 เมษายน 2563, https://www.egat.co.th/egattoday/index.php?option=com_
k2&view=item&id=12459:22092563faifa06&Itemid=129
.

[16] การเชื่อมโยงระหว่างกลุ่มประเทศสมาชิกได้แก่ (1) การเชื่อมโยงทางกายภาพ เช่น การสร้างถนน รางรถไฟ สะพาน ท่าเรือ ท่าอากาศยานและโครงสร้างพื้นฐาน (2) การเชื่อมโยงระหว่างองค์กร  เช่น การปรับปรุงกฎระเบียบด้านการขนส่ง ศุลกากร ตรวจคนเข้าเมือง การค้าและการลงทุน และ (3) การเชื่อมโยงระดับประชาชน เช่น การสร้างความเข้าใจและความสัมพันธ์อันดีระหว่างประชาชน รวมถึงการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ให้มีทักษะและขีดความสามารถสอดรับกับความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

[17] กำลังดำเนินการตามแผน APAEC ระยะที่สอง (ค.ศ. 2021-2025) โครงการภายใต้ APAEC ได้แก่ (1) ASEAN Power Grid (APG) (2) Trans-ASEAN Gas Pipeline (TAGP) (3) Coal and Clean Coal Technology (CCT) (4) Energy Efficiency and Conservation (EE&C) (5) Renewable Energy (RE) (6) Regional Energy Policy and Planning (REPP) (7) Civilian Nuclear Energy (CNE)

[18] เขื่อนขั้นบันไดของจีน ได้แก่ (1) Wunonglong (2) Lidi (3) Huangden (4) Dahuaqiao (5) Miaowei (6) Gongguoqiao (7) Xiaowan (8) Manwan (9) Dachaoshan (10) Nuozhadu (11) Jinghong

[19] Brian Eyler Courtney Weatherby, “Mekong Mainstream Dams,” Stimson, updated June 23, 2020, https://www.stimson.org/2020/mekong-mainstream-dams/.

[20] “Launch of the Mekong-U.S. Partnership: Expanding U.S. Engagement with the Mekong Region,” U.S. Embassy & Consulate in Thailand, updated September 14, 2020, https://th.usembassy.gov/launch-of-the-mekong-u-s-partnership-expanding-u-s-engagement-with-the-mekong-region/.

[21] Embassy of India, Yangon, “Bilateral Economic & Commercial Relations,” retrieved April 16, 2021, https://embassyofindiayangon.gov.in/pdf/menu/BILATERAL_May3-19.pdf.

[22] Ankush Kumar, “Electricity trade in South Asian could grow up to 60,000 Mw through 2045,” The Economic Times, November 9, 2018, https://energy.economictimes.indiatimes.com/news/power/electricity-trade-in-south-asian-could-grow-up-to-60000-mw-through-2045/66477793#:~:text=India's%20power%20trade%20with%20its,for%20trade%20with%20Sri%20Lanka.

[23] เช่น การให้ความช่วยเหลือด้านการปฏิรูปกิจการไฟฟ้า (Power sector reform) การเปิดตลาดเสรีด้านพลังงานไฟฟ้า (Liberalization power market formation) โครงการแปลงก๊าซเป็นพลังงานไฟฟ้า (Gas-to-power project) การเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน (Energy efficiency) การบูรณาการการใช้พลังงานทดแทน (Integration of renewable energy) การปรับโครงสร้างองค์กรกำกับดูแลให้ทันสมัย (Modernization of regulatory bodies)

[24] แผนการดำเนินโครงการใน ค.ศ. 2019-2020 ประกอบด้วย 11 โครงการใน 4 ประเทศ ได้แก่ ไทยจำนวน 5 โครงการ เช่น การพัฒนาสายส่งข้ามพรมแดน การจำหน่ายไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน และการส่งเสริมการลงทุนโรงไฟฟ้าพลังงานก๊าซ เวียดนาม 3 โครงการ เช่น การเสริมสร้างขีดความสามารถด้านการค้าส่งและปลีก พลังงานหมุนเวียนด้านแสงอาทิตย์ สปป. ลาว 2 โครงการ และเมียนมา 1 โครงการ ซึ่งส่วนใหญ่เกี่ยวกับการพัฒนาระบบสายส่งและคุณภาพการผลิต ดูเพิ่มเติมใน “12th Mekong-Japan Summit Highlights How Cooperation Enhances Connectivity in the Region,” Greater Mekong Subregion, updated December 8, 2020, https://greatermekong.org/12th-mekong-japan-summit-highlights-how-cooperation-enhances-connectivity-subregion.

[25] “South Korea,” U.S. Energy Information Administration, updated November 6, 2020, https://www.eia.gov/international/analysis/country/KOR.

[26] เมื่อเดือนธันวาคม ค.ศ. 2020 สถานเอกอัครราชทูตออสเตรเลียประจำประเทศไทยได้ร่วมกับกระทรวงพลังงานจัดการประชุม 2nd Mekong Policy Dialogue ในหัวข้อเกี่ยวกับการส่งเสริมความร่วมมือด้านพลังงานทางเลือกกับกลุ่มประเทศในอนุภูมิภาค ดูเพิ่มเติมใน Australia Embassy Bangkok, “Australia cohosting The 2nd Mekong Australia Policy Dialogue on Energy & Electricity Features for Members of ACMECS,” AustChamThailand, December 23, 2020, https://www.austchamthailand.com/australia-cohosting-the-2nd-mekong-australia-policy-dialogue-on-energy-electricity-futures-for-members-of-acmecs/.

[27] (1) ส่งเสริมความร่วมมือด้านการพัฒนาพลังงานที่ยั่งยืนและโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานที่มีคุณภาพภายใต้หลักการ “G20 Principles for Quality Infrastructure Investment” ซึ่งสอดคล้องกับความต้องการไฟฟ้าของอนุภูมิภาคที่เพิ่มขึ้นร้อยละ 6 ถึง 7 ต่อปี (2) ส่งเสริมการค้าและการรวมกลุ่มด้านพลังงานในอนุภูมิภาคผ่านการซื้อขายไฟฟ้าและพลังงานข้ามแดนที่เปิดกว้างและเสรี และ (3) ส่งเสริมการลงทุนภาคเอกชนในภาคพลังงานในอนุภูมิภาค โดยดำเนินงานร่วมกับ ASEAN ADB World Bank UNESCAP UNDP และพันธมิตรอื่น ๆ 

[28] ASEAN Centre for Energy, ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 Phase II: 2021-2025, (Jakarta: ASEAN Centre for Energy, 2015), 13, https://aseanenergy.org/asean-plan-of-action-and-energy-cooperation-apaec-phase-ii-2021-2025/.

[29] ฝ่ายกลยุทธ์และสื่อสารองค์กร สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน, รายงานการประชุมสัมมนาเชิงวิชาการ The 5th Annual International Forum – Regional Energy Alliance: Regulator’s Insights และ The 1st AERN Capacity Building; 1-2 ตุลาคม 2558; โรงแรมอินเตอร์คอนติเนนตัล; กรุงเทพฯ; 13 https://www.slideshare.net/PraewpanitMangpungCo/the-5th-annual-international-forum-regional-energy-alliance-regulators-insights.

[30] “3 การไฟฟ้า ร่วมมือวิจัยและพัฒนาระบบ NETP รองรับการซื้อขายไฟฟ้าเสรี,” การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย, 23 เมษายน 2562, https://www.egat.co.th/index.php?option=com_content&view=article&id=2481:mis-20180423-02&catid=30&Itemid=112.

[31] Smart Grid คือ ระบบบริหารการใช้ไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพโดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ ซึ่งจะช่วยคำนวณกำลังการผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิลและพลังงานทดแทนให้สอดคล้องกัน รวมถึงสอดรับกับปริมาณการใช้ไฟฟ้าจริง เนื่องจากการจัดเก็บไฟฟ้าที่ผลิตแล้วมีต้นทุนสูง ดังนั้น จึงต้องนำไฟฟ้ามาใช้โดยทันที ซึ่งระบบดังกล่าวจะช่วยลดการสูญเสียจากการเก็บสำรองไฟฟ้าที่ผลิตแล้วแต่มิได้นำมาใช้

[32] “GMS Crossborder Power Transmission,” Greater Mekong Subregion Information Portal, updated November 20, 2017, http://portal.gms-eoc.org/maps?cmbIndicatorMapType=archive&cmbIndicatorTheme=19&cmbIndicatorMap=8.

[33] มีมูลค่าการขนส่งน้ำมันดิบ 10.8 ล้านตัน และก๊าซธรรมชาติ 3.4 ล้านตัน และเป็นเส้นทางลำเลียงน้ำมันและก๊าซทางเลือกที่สำคัญที่ทำให้จีนสามารถลดการพึ่งพิงการนำเข้าพลังงานผ่านช่องแคบมะละกา ซึ่งใน ค.ศ. 2019 มีสัดส่วนร้อยละ 78 ของการนำเข้าน้ำมันทั้งหมดกว่า 546 ล้านตัน

 

[*] นักวิจัย ฝ่ายยุทธศาสตร์ สำนักเลขานุการกรม กรมเอเชียตะวันออก

Documents

4-2564_May2021_ภูมิทัศน์พลังงานลุ่มแม่น้ำโขง_ธนิษฐา.pdf